2020年6月，欧盟委员会对自埃及进口的玻璃纤维织物反补贴调查做出最终裁决，第一次将“跨境补贴”的概念应用于贸易救济调查之中。这种做法而后在学术界引起了讨论，一些学者和评论人士开始认真思考将跨境补贴认定为可诉性补贴的合法性和合理性。无独有偶，美国在其《2021年消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》的参议院版本和众议院版本的立法提案中，正式将跨境补贴作为其中的一部分提出，并于2022年2月作为《2022年美国竞争法案》中的一部分被众议院通过。这些动作都预示着对跨境补贴的立法和实践可能会在国际贸易救济领域成为一种无法回避的事态。随着我国“一带一路”倡议的积极推动，中国与其他国家的经济合作不断深化和加强，不可避免地会对海外企业进行投资。一旦将跨境补贴认定为可诉性补贴的这种做法在国际贸易法舞台上不断重演而形成惯例，这将最终损害我们国家和企业的利益。因此，我们很有必要对“跨境补贴”在WTO层面的合法性进行分析，并跟踪相关国家和地区对“跨境补贴”立法和实践的动向，为后续应对做准备。

一、“跨境补贴”在WTO法律框架下的合法性

跨境补贴一般是指一国政府或公共机构向其领土范围之外的涉案产品生产或出口企业提供的补贴（因此，对进口商提供的补贴，如“出口买方信贷等”，不在本文的讨论范围之内）。在探讨跨境补贴是否构成WTO法律框架下的补贴时，主要的争议焦点在于补贴的接受方是否必须位于提供补贴的政府或公共机构（下称“补贴提供方”）的辖区领土范围内。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》（下称“SCM协定”）第1.1（a）（1）条的规定，如“存在由一成员国领土内的政府或任何公共机构（本协定中称“政府”）提供的财政资助”，则应视为存在补贴。[1]根据该条款，提供补贴的主体应当是“位于一成员国领土内的政府或公共机构”。据以往的反补贴调查实践以及此前学术界的定论[2]，补贴的接受方也往往被认为应当位于同一成员国的领土之内。然而，自跨境补贴这一概念随着欧盟对埃及玻璃纤维织物的反补贴调查以来正式进入大众视线之后，越来越多的相关领域学者开始认真考虑SCM协定的这一条款除了本国政府或公共机构对本国企业提供补贴的情形外，是否也涵盖对一国政府或公共机构向其境外企业提供补贴的情形。有相当一部分学者认为，SCM协定1.1条规定的并不十分严谨，因为该条文只规定了补贴提供方的位置，即“位于一成员国领土内”，其并没有明确地对补贴的接受方的位置做出限制，即补贴接受方是否需要与补贴提供方位于同一成员国的领土内。[3]鉴于此，SCM协定第1.1条并不排斥将补贴提供方对其领土以外的企业提供的财政资助认定为补贴。事实上，在此前的WTO案件中，专家组和上诉机构也没有对这一问题进行过阐释或作出定论。[4]

由于SCM协定第1.1条没有对补贴接受方的所在地提出任何具体要求，因此仍还需要结合SCM协定的其他条款来探究“跨境补贴”在SCM协定下的合法性。根据SCM协定第1.2条规定，认定一项可诉性补贴需具备SCM协定第2条所规定的专向性。SCM协定第2.1条明确规定，“为确定第1.1条所定义的补贴是否属于对授予机构管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业（本协定中称‘某些企业’）的专向性补贴，应适用下列原则……”[5]，也就是说，根据该条款对专向性的认定只适用于向“补贴授予机构管辖范围内”的企业或产业、或一组企业或产业提供的补贴。由此可推，对于可诉性补贴，补贴的接受方应当“位于补贴授予机构的管辖范围之内”。鉴于跨境补贴是指补贴提供方对其领土范围之外的企业提供的补贴，这类企业并不在补贴授予机构的辖区范围内，自然无法进行专向性认定，也就无法被认定为可诉性补贴。[6]而由于SCM协定第3条规定的禁止 性补贴不受上述专向性认定条款的限制，因此也为跨境补贴对禁止性补贴的适用提供了解释空间。此外，SCM协定第25.2条为WTO成员国设立了通知义务，要求“各成员应通知在其领土内给予或维持的、按第1条第1款的规定且属第2条范围内的任何专向性补贴。”[7]另外，SCM协定附件四第2段的脚注63也证实了可诉性补贴的接受方是指位于补贴提供国领土内的企业。[8]由此可见，从SCM协定的文本上看，至少就可诉性补贴而言，补贴的接受方应当位于补贴提国的境内。

从SCM协定的起草历史来看，起初在SCM协定第1.1（a）（1）条的初稿中并未包含“领土内（within territory）”的表述，而在1990年的第二稿中，“由一签署国领土内的政府或任何公共机构”这一表述才被加入。虽然关于这一变更的讨论并未公开，但从第二稿的这一变更可以看出修订者对“领土内”这一概念的强调，可以表明SCM协定的立法意图是规范相关成员国于其境内提供的补贴。此外，对于SCM协议第2条规定的专向性，在草案文本的第四次修订稿中最初并没有包含“管辖范围内”的表述，在磋商期间有人提议应当澄清专向性只能存在于签署国的领土内，因此在草案中对第2.1条进行了修订，规定只有向“补贴国领土内”的企业所提供的补贴才具有专向性。而后，加拿大方也在磋商中提出意见，认为如果仅规定专向性只能存在于补贴国之内还不严谨，因为这意味着即使是省级政府提供的在全省普遍适用的补贴也具有专向性。因此，在加拿大方的要求下，SCM协定第2.1条与第2.2条都进行了修订，增加了“在补贴提供机构的管辖范围内”这一限定词。可以看出，补贴提供机构的“管辖范围”是比“领土范围”更为严谨的概念，其本身就以“在某成员国的领土范围内”作为“管辖范围”的前提条件。这些条款的谈判历史在一定程度上表明，各方有意将SCM协定的范围限制为仅在成员国领土内提供的补贴。但是，关于SCM协定是否适用于补贴提供机构对其管辖范围以外的企业提供补贴的问题，从谈判历史来看，并没有涉及。[9]

二、欧盟反补贴调查中对“跨境补贴”概念的适用

2019年5月，欧盟委员会对原产于埃及的玻璃纤维织物发起了反补贴调查。该案的申请人称，位于埃及“中埃苏伊士经贸合作区”（SETC Zone）的涉案产品生产企业（Jushi Egypt和HengshiEgyp，均为中国国有企业与埃及企业的合资公司）获得了中国政府以及公共机构提供的“补贴”，包括但不限于来自中国的银行贷款、其中国母公司给与的资本投资、以及集团内部贷款等。在该案的调查中，中方申述了其立场，即欧盟委员会对中方为在埃及的经济特区经营的公司提供融资的行为进行反补贴调查是不符合WTO规定的，因为被指控的中国政府向埃及子公司提供的财政资助并不符合SCM协定第1.1（a）下的“补贴”的定义（即只有在位于WTO成员国领土内的政府或公共机构提供财政资助时，才构成补贴）。此外，根据欧洲议会和理事会条例（EU）2016/1037（即欧盟发起反补贴调查的法律基础，下称“欧盟基本条例”）第3.1（a）条，“如原产国或出口国政府提供财政资助，则应视为存在补贴” [10]，也就是说，欧盟的法律明确地将提供财政资助的政府限制在原产国或出口国的政府。[11]

2020年6月，欧盟委员会对该案做出了最终裁决。在对该案所涉及到的跨境补贴问题做出解释时，欧盟委员会回避了对上述法律的直接适用。为了将其对跨境补贴做出可诉性认定的行为予以合法化，欧盟委员会采取了一套新的解释方法。欧盟委员会先是对 SCM 协定和欧盟基本条例中的财政资助主体进行了扩大解释。其认为，欧盟基本条例第3.1（a）条中的“政府”一词不仅包括做出直接政府行为的埃及政府，还应当包括中国政府，因为中国政府的行为可以“归于”（be attributed to）埃及政府。[12]欧盟委员会称，根据《争端解决谅解》（DSU）第 3.2 条和《维也纳条约法公约》（“Vienna Convention on the Law of Treaties”，VCLT）第 31.3.(c) 条，在对一国际条约中的条款文本进行评价时，必须考虑“适用于缔约方关系的任何有关的国际法规定”。[13]欧盟委员会援引了国际习惯法以及联合国国际法委员会《关于国家对国际不法行为的责任的条款》（“Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts”，下称“ILC条款”） 中关于国家责任的规定。根据ILC条款第 11 条规定，即使行为本身不能归于一国，但如果该国承认并采纳该行为为自己的行为，则就该国承认和采纳的范围仍可将其视为该国的行为。[14]欧盟认为，通过政治声明、经济区合作协议、以及埃及政府在该经济区内对经营活动的积极参与，埃及政府“承认并采纳”了来自中国政府的财政支持作为自己的行为，因此中国政府对埃及境内企业提供的财政资助可“归于”埃及政府，可视为这些财政资助为埃及政府提供的，符合欧盟基本条例第 3.1(a) 条补贴认定中的财政资助的要求，[15]结合对利益与专向性的分析，最终认定中国提供的相关“补贴”为可诉性补贴。

欧盟的这一做法受到了学术界专家的质疑。一些观点认为，欧盟的这种做法实际上是利用国际法规单方面改写了WTO下的国际贸易规则，并以此凌驾于SCM协定的效力之上。[16]就笔者的观点，欧盟委员会的做法是存在很大的问题的。首先，就欧盟基本条例第 3.1(a) 条来说，其已明确限定了“政府”的定语，即在“原产国或出口国内”，这一点比SCM协定第1.1（a）（1）条中规定地更加明确。从根本上来说，位于原产国或出口国境外的政府从一开始就应当被排除。此外，该条例中政府的冠词是“a”，即“一国”的政府，如果按照欧盟的做法，将一项补贴牵涉到中国和埃及两国的政府，这也并不符合该项法律的文字表达。因此，从欧盟基本条例的角度上看，并不构成该项法律表述不清而需要另外援引国际法解释该法条意图的前提条件。其二，国际习惯法或联合国的条例与WTO法律法规并没有从属关系，也并非WTO法律法规的上位法，仅仅是在WTO法律表述不清时，国际习惯法或联合国条例可被援引对相关概念进行解释，并不能作为补充规定直接适用。在WTO法律规定已经非常明确的时候（例如该案中的情形），并不需要使用其他法律进行额外的解释。在该案的裁决中，欧盟委员会仅对SCM协定和欧盟基本条例的相关部分一带而过，并未对相关国际贸易法律条文进行深入分析，也未解释其为什么要适用国际法规定来对相关国际贸易法律条文进行补充解释，在论证适用国际法规定的环节中存在重大逻辑缺陷。可见，欧盟委员会的做法实际上是先设定好了结论，再用结论反推论证过程，其目的是为了规避WTO下的法律规定的适用。这种做法显然是违背WTO法律的，也不会得到WTO专家组或上诉机构的认可。其三，在适用ILC条款的规定方面，欧盟委员会也存在一定问题，其在认定埃及政府“承认并采纳采纳相关行为作为自己的行为”时并没有阐明并遵循一定的标准，而是草草地将所有埃及政府的态度和行为（如政治声明、经济区合作协议、在该经济区内对经营活动的积极参与等）都归结于“承认并采纳”。实际上，联合国国际法委员会在该条例的立法评论中已经对“承认并采纳”的概念进行了明确：“‘承认并采纳有关行为作为自己的行为’这一短语旨在将承认和采纳的情况与仅仅支持或背书的情况区分开来。一般来说，如果一国仅仅承认行为的事实存在或口头表示赞同，则根据第 11 条，该行为不能归于一国。第 11 条中的‘承认和采纳’一语清楚地表明，所要求的不仅仅是对事实情况的一般承认，而是国家对有关行为进行确认（identify）并使其成为自己的行为。”[17]而在终裁中，欧盟委员会认为埃及政府对来自中国的财政支持的态度仅仅是“期待”、“欢迎”、“知悉”、“背书”[18]等，这些都远远低于立法评论中表述的对ILC条款第11条的适用标准。事实上，该案所涉的财政支持，例如来自中国的银行贷款、母公司投资和集团内部贷款等，都是直接的海外投资，并未与埃及当地的政府机构和银行建立过任何联系。就这些个别的融资和投资行为而言，埃及政府完全没有主动参与，也从未承认过这些行为是埃及政府行为，或将该行为采纳为埃及政府自己的行为。欧盟委员会的这一认定是完全没有事实基础的。

三、美国对“跨境补贴”的立场和实践

根据现行《美国联邦法规》19 CFR第351.527节对跨境补贴的规定，“除法案第701（d）节（向国际财团提供的补贴）和法案第771A节（上游补贴）另有规定外，如果美国商务部认定补贴资金是根据以下项目或计划的部分提供的，则补贴不存在：（a） 接受方公司所在国以外的国家的政府；或……” [19]可见，美国一直以来对跨境补贴的立场是认定其不可诉的。在美国1982年进行的贸易调查中，曾涉及世界银行（World Bank）向巴西提供的贷款、日本对韩国提供的战争赔款、美国通过马歇尔计划对欧洲国家的援助、以及西德对西柏林的补贴等。在当时，美国是提供海外发展援助最多的国家，因此当时的美国决定不将向境外政府提供的补贴视为可诉性补贴。[20]美国在WTO的欧盟-美国税收待遇案中也向专家组重申了《美国联邦法规》中的立场，即美国商务部不会将跨境补贴视为可诉性补贴。[21]

但近来在欧盟采取行动应对跨境补贴后，美国对跨境补贴的态度也逐渐产生浮动。在近期的一份美国国会分析报告中显示，美国国会也对审查美国反补贴法规表示出了兴趣，并探讨是否得以通过立法或采取其他方法进行类似的修改。[22]2021年4月由美国俄亥俄州的共和党参议员Rob Portman和民主党参议员Sherrod Brown 联合提出的《2021年消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》（“Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act of 2021”）的立法提案就主张将跨境补贴正式纳入美国反补贴立法中来。同年12月2日，美国阿拉巴马州的民主党众议员Terri Sewell和俄亥俄州共和党众议员Bill Johnson提出了同名立法提案，并对参议院法案中的跨境补贴规定进行了细节上的调整。该提案于2022年2月4日作为《2022年美国竞争法案》（“America COMPETES Act of 2022”）中的一部分被众议院通过。虽然目前尚未形成最终的法案，尽管如此，由于参众议员的利益高度一致，该法案最终被通过的可能性非常大，这也将会为跨境补贴调查赋予美国法律上的合法性。虽然具体的实施细则尚未出台（还需等待美国联邦法规的进一步规定），但在本立法提案中对跨境补贴的规定已初具规模。

根据该立法提案规定，如进口至美国的某种类或类别产品的生产商或出口商获得了进行该类别产品生产、出口或销售活动以外的其他国别政府或公共机构授予的补贴，且该生产商或出口商本国政府或公共机构为该项补贴的授予提供了便利，则美国商务部应当将此类补贴视同为由本国政府或公共机构所提供的，并将此类可诉性补贴的税率合并入反补贴税中。[23]也就是说，该提案主张将一国直接或间接给予的跨境补贴在反补贴调查中进行审查。立法提案还要求，在认定一项跨境补贴是否具有法律上或事实上的专向性时，美国商务部应当对给予补贴的政府或公共实体的一般补贴做法进行审查。[24]提案者称，随着中国“一带一路”倡议的扩大，中国政府开始对中国企业在中国以外国家的生产活动进行补贴，而当前的法律对此无法进行约束。通过该立法提案的规定，美国商务部可对一国政府对在其他国家经营的公司提供的补贴可同样适用反补贴法。[25]美国业界对这种做法的反应各不相同。美国商会在参议院已对该法案的早期版本表示过反对，而美国钢铁协会则表示大力支持，并且其强调中国钢铁制造商对“一带一路”中一些亚洲国家出口的炼钢设施进行补贴的问题日益严重。有分析人士认为，鉴于WTO对此种做法的兼容性尚且存疑，美国可能会考虑在多边层面解决这一问题。[26]

由此可见，美国对于某一法律概念的解释并不是一成不变的，而是可以随着时间的推移灵活地调整立场，以符合其当下追求的利益（从众议员到产业都非常明确这项规定就是针对中国的“一带一路”倡议而设立的）。从上述立法提案对跨境补贴的规定来看，这些规定只是简单挪用了欧盟玻璃纤维织物案中欧盟委员会裁决解释的内容（例如需要生产商或出口商本国政府或公共机构为该项补贴的授予提供便利等，立法提案中甚至都没有解释什么是“提供便利”以及为什么要设置这一条件），其并没有讨论该项新规定在WTO法律体系下甚至国际法规定中的合法性。不同于欧盟在适用SCM协定及欧盟基本条例的相关规定时仍将国际法规则生搬硬套地用来解释（或可称之为扩写）以彰显其合法性，美国的这项立法提案则无法看出其将SCM协定作为此项新法规的法律基础，而仅是在其国内重新创设了一项新的规定。结合美欧日三方正积极推动WTO立法改革的背景，美国很可能在一定的时机在其改革建议中加入跨境补贴调查合法化的提议，以此向WTO反补贴规则中引入其国内立法的概念和规定来保全其国内立法的合法性。

四、结语

美国和欧盟推动跨境补贴调查合法化的目的是显而易见的，即通过对第三国征收额外的反补贴税来影响中国与其他国家开展正常的经济和贸易活动，限制中国通过“一带一路”倡议在海外市场进行发展。倘若顺着美国和欧盟的思路，如果哪些国家与中国就一些经济项目达成协议，并默许中国政府（甚至中国的任何公共机构或私人机构）向这些项目提供财政支持，欧盟或美国就会对相关的产品裁定并征收反补贴税。然而，这种做法既会受到合法性的质疑（如上文所述），也会扰乱既已形成的WTO国际贸易法律秩序，因为一旦对“跨境补贴”认定可诉性的这种做法开启了先河，其他WTO成员国家的贸易救济调查机构也可能在反补贴调查中为了本国生产商的利益而效仿美国和欧盟的做法。届时，不但与中国有此类关系的企业的利益会被损害，美国和欧盟的海外投资项目也会受到负面影响，并将面临同样的处境。[27]在这种做法尚未完全成型之时，我们应当严密关注美国和欧盟的反补贴立法和调查的最新动向，随时了解趋势和潜在的变化。


注释：
[1]SCM Art 1.1: “For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if: (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), …”

[2] See Gary N. Horlick, “An Annotated Explanation of Articles 1 and 2 of the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measure”, Global Trade and Customs Journal Volume 8, Issue 9 (2013) pp. 297-299.

[3] See William Alan Reinsch, “Crossing the Line: Transnational Subsidy”, January 14, 2022;
See also Victor Crochet and Vineet Hegde, “China’s ‘Going Global’ Policy: Transnational subsidies under the WTO SCM Agreement”, December 2020;

See also Suvam Kumar, “Subjection of Transnational Subsidies to The Obligations of the WTO: An Unresolved Mystery”, 12 September 2019;

[4] WTO的一份关于贸易融资的专家组会议文件认为，对于SCM协议是否适用于补贴提供方位于被指控接受补贴的出口商所在国之外的情形，SCM协定没有明确的规定。WT/GC/W/527, WT/WGTDF/W/22, “Expert Group Meeting on Trade Financing”, 16 March 2004.

[5] SCM Art 2.1: “In order to determine whether a subsidy, as defined in paragraph 1 of Article 1, is specific to an enterprise or industry or group of enterprises or industries (referred to in this Agreement as ‘certain enterprises’) within the jurisdiction of the granting authority, the following principles shall apply…”

[6] See Victor Crochet and Vineet Hegde, “China’s ‘Going Global’ Policy: Transnational subsidies under the WTO SCM Agreement”, December 2020.

[7] SCM Art 25.2: “Members shall notify any subsidy as defined in paragraph 1 of Article 1, which is specific within the meaning of Article 2, granted or maintained within their territories”.

[8] SCM协定附件四是为根据第6.1条(a)项对认定可诉性补贴是否构成严重侵害而进行计算的进一步解释。附件四第2段的脚注63原文为“The recipient firm is a firm in the territory of the subsidizing Member”。

[9] See James J. Nedumpara and Manya Gupta, “Subsidies in Free Trade Zones: Extension of Territorial Limits and State Responsibility”, October 20, 2020.

[10] REGULATION (EU) 2016/1037 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 8 June 2016 on protection against subsidised imports from countries not members of the European Union (codification), Article 3.1(a): “A subsidy shall be deemed to exist if: there is a financial contribution by a government in the country of origin or export…”

[11] See Attila Borsos and Vasiliki Dolka, “European Commission Imposes Countervailing Duties on Imports from Egypt for Subsidies Provided by China”, June 24, 2020.

[12] COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2020/776 of 12 June 2020, para. 684.

[13] Id, para 685.

[14] Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Article 11: “Conduct which is not attributable to a State under the preceding articles shall nevertheless be considered an act of that State under international law if and to the extent that the State acknowledges and adopts the conduct in question as its own.”

[15] COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2020/776 of 12 June 2020, para. 690-699.

[16] See Simon J. Evenett, Juhi Dion Sud and Edwin Vermulst, “The European Union's New Move Against China Countervailing Chinese Outward Foreign Direct Investment”, Global Trade and Customs Journal ; 15(9):413-422, 2020.

[17] The phrase “acknowledges and adopts the conduct in question as its own” is intended to distinguish cases of acknowledgement and adoption from cases of mere support or endorsement. As a general matter, conduct will not be attributable to a State under article 11 where a State merely acknowledges the factual existence of conduct or expresses its verbal approval of it. The term “acknowledges and adopts” in article 11 makes it clear that what is required is something more than a general acknowledgement of a factual situation, but rather that the State identifies the conduct in question and makes it its own.

[18] COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2020/776 of 12 June 2020, para.683, 690, 692, 696, 697.

[19] 19 CFR§351.527: “Transnational subsidies.

Except as otherwise provided in section 701(d) of the Act (subsidies provided to international consortia) and

section 771A of the Act (upstream subsidies), a subsidy does not exist if the Secretary determines that the funding for the subsidy is supplied in accordance with, and as part of, a program or project funded:

(a) By a government of a country other than the country in which the recipient firm is located....”

[20]See Gary N. Horlick, “An Annotated Explanation of Articles 1 and 2 of the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measure”, Global Trade and Customs Journal Volume 8, Issue 9 (2013) pp. 297-299.

[21] DS108: United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations" Recourse to Article 21.5 of the DSU by the European Communities, Report of the Panel, Annex F, 20 August 2001.

[22] Congressional Research Service, “Trade Remedies: Countervailing Duties”, August 23, 2021.

[23]Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act of 2021 (H. R. 6121), SEC. 201. (a)(4): “ ‘(2) TRANSNATIONAL SUBSIDIES.—

‘(A) IN GENERAL.—For purposes of this subtitle, if there is a countervailable subsidy conferred by a government of a country or any public entity within the territory of a country that is not the country in which the class or kind of merchandise is produced, exported, or sold (or likely to be sold) for importation into the United States and the government of the country or any public entity within the territory of the country in which the class or kind of merchandise is produced, exported, or sold (or likely to be sold) for importation into the United States (hereafter in this subparagraph referred to as the ‘subject merchandise country’) facilitates the provision of such subsidy, then the administering authority shall treat the subsidy as having been provided by the government of the subject merchandise country or a public entity within the territory of the subject merchandise country and shall cumulate all such countervailable subsidies, as well as countervailable subsidies provided directly or indirectly by the government or any public entity within the territory of the subject merchandise country.’”

[24]  Id, SEC. 201. (b)(1)(A)(iii):

“(D) TRANSNATIONAL SUBSIDY.—In determining whether a transnational subsidy, including subsidies described in subparagraph (B) or (C) is a specific subsidy, in law or in fact, the administering authority shall examine the subsidy practice of the government or public entity that conferred the subsidy.”

[25]

https://sewell.house.gov/media-center/press-releases/reps-sewell-johnson-introduce-bipartisan-legislation-level-playing-field

[26] See William Alan Reinsch, “Crossing the Line: Transnational Subsidy”, January 14, 2022.