2023年度中，美国对华反补贴调查出现了一些新的趋势，例如美国产业不断尝试发起新的指控、在对其他国家的反补贴调查中提起跨境补贴指控、产品范围趋于复杂等。由这些新的趋势中，我们可以推测并总结出美国商务部以及美国产业有可能在将来反补贴案件中的新动向，对今后的反补贴调查应对都有一定的参考意义。

一、美国产业不断尝试发起新的指控

在2023年度中，美国产业一共提起了6起了反补贴立案申请，其中有两起涉及到新项目。具体而言，在美国对华铝挤压材反补贴调查中，美国产业提起了“政府高价采购产品”的新项目；在美国对华玻璃酒瓶反补贴调查中，美国产业提起了“政府低价提供劳动力”的新项目（该项目在美国对华光伏反补贴2020年度复审中也曾被提起，在该案中美国商务部未予立案，也为详细解释未立案的理由）。

关于“政府高价采购产品”的项目，该案申请人认为，中国国内几家最大的铝制品企业与中国政府合作，安排了多起大型采购。根据美国关税法第771（5）（D）（iv）条，可诉性补贴利益可以通过政府以“高于对价”购买商品的形式来提供。如果采购商品的实体是为中国政府组织的基础设施项目进行购买的政府实体，则复合公共机构的定义。且《政府采购法》第10条要求中国政府从国内公司采购货物，构成进口替代补贴，本身具有专向性。

美国商务部对“政府高价采购产品”的项目最终未予立案，其理由是申请人并没有提供充分证据来支持其持有的“中国政府以高于市场价格向生产商采购铝挤压材”这一观点的证据。虽然申请人声称中国铝挤压材市场可能被扭曲，且某些铝挤压材生产商被一些大型基础设施项目选中，但申请人只提供了调查期以外的例子，并不足以证明调查期内存在其指控的情形。

关于“政府低价提供劳动力”项目，该案申请人认为，中华全国总工会属于中国共产党下属机构，受中国共产党的领导并且执行中国共产党的决策。中华全国总工会的种种行为（如申请人声称的怠于推动劳动法的施行或阻止通过工会意外的手段维护工人权益等）致使一些行业（如玻璃酒瓶行业）的工人工资被压低。由此，中国政府通过“压低工资”的方式低价提供劳动力，构成了财政补贴。在专向性方面，由于这种做法只限于中国大陆（即香港地区以外的行政区划），因此具有地域专向性；此外，申请人认为存在事实专向性，其理由是“获得该项利

益的企业在数量上是有限的，因为获得低价提供劳动力项目的企业总数将比中国企业总数低得多”。

美国商务部对“政府低价提供劳动力”最终未予立案，其认为，申请人并没有提供充分的证据支持其关于政府或政府机构（即中华全国总工会）以劳动力形式向酒瓶生产商提供财政资助的主张。虽然申请人在多次提到中国的工资属于非市场性质，但这似乎混同了利益和财政资助的因素，也并未谈及实际提供的劳动力或工人。因此，申请人没有充分证明美国关税法第771(5)(D)(iii)条规定的标准（即提供货物或服务）得到满足。

由美国商务部对以上新指控的处理方式可见，美国商务部对美国产业提起的新指控并非全盘接受，而是会以一定的标准进行评估，尤其重视申请人所提供的证据是否充分支持申请人的观点。事实上，从以上这两起新指控来看，由于并不存在申请人所称的事实，申请人也无法提供充分证据来支持其主张。然而，尽管申请人提出的这些新项目尚未获美国商务部正式立案，但由此趋势来看，申请人还会继续进行更多的新项目尝试，届时也将会给中国政府的应对带来一定的威胁。我们仍需实时关注，并在发现新情况时进行积极应对。

二、美国产业在对其他国家的反补贴调查中提起跨境补贴指控

跨境补贴这一问题，虽然目前在美国国内法尚未形成正式立法，但随着近年来欧盟已对该项目进行调查并做出肯定性裁决，以及美国国内近年来的立法趋势，尤其是在2023年5月的立法提案中美国商务部建议将对跨境补贴的调查合法化，这将极大地提高今后反补贴案件中美国商务部对“跨境补贴”项目发起立案调查的可能性。一旦美国对“跨境补贴”的调查成为常态，将会对中国向其他国家的出口和投资造成极大的限制。

2023年以来，美国产业在美国对其他国家的反补贴调查中已提起过两起涉及中国的跨境补贴指控，分别是在美国对马来西亚风塔的反补贴行政复审中，和美国对墨西哥铝挤压材的反补贴调查中。美国商务部在这两个案件中对跨境补贴指控的处理结果也不尽相同。在马来西亚风塔案中，美国商务部对跨境补贴指控进行了立案调查，其认为，《美国联邦法规》现行第351.527节规定“跨境补贴一般不具有可诉性”，但存在“对国际联合体提供补贴”和“上游补贴”的两个例外。然而，在墨西哥铝挤压材案中，美国商务部对该项目未予立案调查，其认为申请人并未充分证明存在财政资助和利益，与该案的指控与马来西亚风塔的情况并不相同，并且申请人并未指控中国政府通过上游补贴或中国与墨西哥之间的国际联合体提供跨境补贴。

马来西亚风塔案的终裁将在2024年3月5日发布，本所将实时关注该案的进展。虽然不知道美国商务部对该案跨境补贴项目的裁决如何，一旦美国商务部的新法生效，此后美国商务部发起跨境补贴将面临更低的标准。但由于跨境补贴缺乏WTO层面的法律依据，这种做法也势必收到各方的挑战。

三、产品范围问题趋于复杂

在2023年度发起的铝挤压材案中，美国产业提出一个相当大的产品范围，所涉及到的美国海关税则号多达130个以上，其中还涵盖了铝挤压材几乎所有下游产品，也就是说，只要进口时不是最终产品形态（或以最终产品的非组装形态进口的）含有铝挤压材的产品都将被涉及到。美国产业企图通过此举来将2012年铝挤压材案中未包含的铝挤压材也纳入反补贴税体系中。这一举动引起了铝挤压材行业本身以及下游产业的极大反响。不少下游产品生产商纷纷要求澄清其所生产的产品并不属于产品，社会各方也提出了不少质疑，包括这种做法并不符合美国法律的规定，以及海关执行层面以及进口商报关将面临非常大的困难。

对此，美国产业辩称，美国商务部有权对与非涉案产品一同进口的涉案产品进行征税，并在此前的案件中曾进行相同的操作（如铁路货运车辆耦合器系统及其组件、木制橱柜与浴室柜及其部件、小垂直发动机及其部件等案件）。其强调，对于与非被调查产品一同进口的涉案产品（即涉案范围内描述的相关铝挤压材），仅对涉案范围内的铝挤压材征税，对于非铝挤压材的部分将不会征税。此外，对于进口商在报关时难以仅仅呈报相关进口商品内含有的涉案范围中铝挤压材部分的价值的观点，美国产业则认为进口商应当与其供应商进行协作以获得必要信息。

本所认为，美国产业在该案中以这样一种方法来划分产品范围，属于是对美国商务部底线的一个试探，自此成功后，今后反补贴调查中所涵盖的产品范围将有可能在美国商务部在此案中可接受的程度之内再进一步拓展。我们需要对此种趋势予以关注。

四、美国商务部对汇率低估项目的立案趋于谨慎

自2020年2月美国商务部修订法律增加汇率低估项目以来，截止目前已有11个案件涉及到汇率低估项目，大致情况请见下表。

就2023年度而言，美国产业在美国对华冷水内燃高压清洗机反补贴调查和铝挤压材反补贴调查的立案申请中都提起了汇率低估项目的指控。然而，美国商务部在这两起反补贴调查中对该项目最终未予立案，理由是申请人未提供充分证据证明调查期内该项目提供了利益，且在铝挤压材反补贴案中，美国商务部还认为该项目并未达到《美国关税法》所规定的专向性的程度。由此可见，美国商务部最近对该项目的立案已越来越趋于谨慎，如果申请人不能提供更多新的证据表示该项目有新的情况变化的话，美国商务部大概率还是会沿用这些理由不予立案。然而，由于汇率低估项目在形成之时就被赋予非常浓厚的政治性色彩，不排除在今后的某些时期美国商务部利用该项目作为攻击中国的手段。因此，我们还需对此项目保持警惕，实时关注最新的动向。

五、美国商务部对上游补贴项目的处理

美国产业曾在美国对华码钉反补贴调查的原审程序中提出上游补贴指控，要求对码钉的原材料镀锌钢丝是否接受上游补贴进行调查。在申请书中，申请人认为镀锌钢丝的上游投入原材料（锌、盘条）和能源（电）都受政府补贴，美国商务部应当对这些原材料的补贴情况进行调查。若这些上游投入原材料或能源存在受政府补贴的情况，则这些补贴的利益还会传导到镀锌钢丝，镀锌钢丝由此间接获得政府补贴。

美国商务部随即在该案中对上游补贴项目进行立案并向中国政府和强制应诉企业下发问卷。从问卷的内容来看，美国商务部对镀锌钢丝这一原材料的调查思路仍按照传统的低价提供原材料的方式进行，对于镀锌钢丝的上游投入品并没有过多的涉及。而后，美国商务部称由于对上游补贴的调查非常复杂且耗时较多，因此将上游补贴项目的调查推迟到第一次复审。

码钉第一次行政复审中，美国商务部继续对上游补贴的项目发起调查。但根据问题设置来看，美国商务部仍是将上游补贴项目当作传统的低价提供原材料项目来调查，对于镀锌钢丝的上游投入品是否受到政府补贴的问题并没有显示额外的关心。作为该次复审的结果，美国商务部以中国政府仍不能完整提供强制应诉企业的镀锌钢丝供应商的所有权信息为由适用不利可获得事实推定（AFA），将针对镀锌钢丝的上游补贴项目转变为直接向应诉企业低价提供镀锌钢丝的项目来进行调查。而在第二次复审中，美国商务部不再对镀锌钢丝的上游补贴进行调查，取而代之的是对该原材料的低价提供项目进行了立案。

对于第一次复审初裁中美国商务部的裁决，本所认为仍存在一定的问题，例如其并没有充分解释为什么他们认为把上游补贴项目作为低价提供项目进行调查更加合适。美国商务部在没有给出任何理由或没有对这两个项目建立任何联系的情况下就做出这种跳跃式的做法是完全没有法律依据的。如果美国商务部无法对上游补贴做出认定，应当直接认定该项目不存在或者不具有可诉性，而不应当从“上游补贴”项目推移到从来没有在该案中立案的“低价提供”项目。然而，从美国商务部的这一举动看来，美国商务部也意识到对上游补贴进行调查的不便利性，从而将其改为传统的低价提供项目进行调查。这对于中国政府和强制应诉企业来说，可以说是减少了一个不确定因素。

六、政策性贷款的可诉性（尤其是专向性）认定标准有改变的趋势

在此前的反补贴调查中，在审查政策性贷款项目时，美国商务部会考虑政府计划或其他政令是否制定了发展该行业的目标，并呼吁贷款方面也为这些目标提供支持。在存在此类计划或政令的情况下，美国商务部的惯例是认定特定于目标行业（或属于该行业的生产商）的政策性贷款具有法律上的专向性。一旦做出这一认定，美国商务部就依赖于在此前案件分析中得出的结论，即国家和地方政府对国有商业银行的控制使贷款成为政府的财政资助。

诸如此前的瓷砖案件（2019年）中，中国政府抗辩瓷砖不属于鼓励类行业，反而属于淘汰类行业，并提供了大量的文件证明调查期甚至是追溯期间瓷砖属于淘汰类行业，不可能享受政策优惠贷款。美国商务部对于这类文件不置一词，反而把在调查期更早以前（如2000年、2005年）发布的文件中奖瓷砖列为鼓励类行业这一过期事实作为其依据，并使用近年发布的文件中“建筑材料属于鼓励类产业”、“新墙体材料属于鼓励类产业”这种并非直接提及瓷砖的表述作为认定瓷砖为鼓励类产业的依据，完全无视中国政府提供的大量证明瓷砖不但不是鼓励类产业反而是淘汰类产业的证据。如果相关案件的强制应诉企业为高新技术企业，美国商务部则会援引五年计划中关于“国家支持高新技术企业”的表述，将这类企业也认定为优惠贷款的对象，从而认定企业获得了政策性贷款（如2020年的手扶式割草机案等）。

在本所代理政府应诉的美国对华冷水内燃高压清洗机产品反补贴调查，政策性贷款项目被裁定为不具有可诉性，这次的成功应诉可以为今后政府答卷中该项目的应对提供一些参考。在该案中，美国商务部针对该项目要求中国政府提供了多份文件，包括中国政府和有关省份的五年计划、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（第40号决定）、《产业结构调整目录》（《产业目录》）和《中国制造2025》行动纲领。美国商务部在审查这些文件后，认为这些文件中并没有指向或明确包含被调查产品，即冷水内燃高压清洗机。在中国政府的补充答卷中，中国政府详细解释了了本案被调查产品冷水内燃高压清洗机与上述政策性文件的相关具体项目的区别，以澄清上述政策性文件的鼓励性项目并未涉及到高压清洗机行业，也未间接包含被调查产品，并提供了支持性文件。例如，中国政府澄清，被调查产品的税则号为84，即“核反应堆、锅炉、机器、机械器具及其零件”；而《产业结构调整指导目录》的第八章所涉及的钢铁及钢铁制品的税则号为72和73，与被调查产品并不相同；第十九章涉及的产品为轻工业，而被调查产品为重工业，因此也没有包含关系。此外，在《中国制造2025》中，电力装置是有明确的定义的，与该案涉案产品范围并不重合，因此，被调查产品均不包含在上述政策性产业鼓励文件中。在审查了中国政府的答卷和提交的文件后，美国商务部认定这些政策文件也并未间接适用于高压清洗机行业。因此，美国商务部在该案初裁中没有发现向高压清洗机行业提供政策性贷款的证据，并认定政策性贷款不具有可诉性。

本所总结该项目的应对思路，主要是需要积极抗辩被调查产品并非任何政策文件或政令中提到的鼓励类行业，从而应诉企业所获得的贷款并不涉及到任何与贷款相关的鼓励政策，因此并不构成对鼓励行业的政策性贷款。如果涉案的强制应诉企业，且相关产业确实并未涉及各项政策文件或政令中所提及或指向的鼓励类行业，对该项目的抗辩成功机会将会更大。我们注意到，在最近的原审案件中，美国商务部对政策性贷款的审查相比以往案件更加具体细致，如果初裁做出时未获得足够的信息，其会在初裁之后对中国政府发放补卷收集更多信息（如最近的镀锡板案与豌豆蛋白案等）。对此，在今后案件条件允许的情况下，中方可抓住这一机会积极提供事实和证据做出有力的抗辩，美国商务部根据情况将有可能采纳，并最终做出不具有专向性的裁定。