2024年1月26日，经2023年12月29日国务院第22次常务会议修订通过的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》正式公布并于公布当日实施，标志着自2008年《反垄断法》实施以来关于经营者集中申报标准的首次调整。

立法历程

《反垄断法》于2007年发布后，国务院将配合《反垄断法》的实施，建立经营者集中申报审查制度纳入2008年的重点法制工作内容。2008年3月27日，国务院法制办公室发布《国务院关于经营者集中申报的规定（征求意见稿）》并公开征求意见。此次征求意见稿明确了经营者集中的申报标准及其调整机制。征求意见稿第三条规定了经营者集中的三项申报标准，经营者集中达到以下三项标准之一的，即应当事先向国务院反垄断执法机构申报：

1．参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额超过90亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过3亿元人民币；

2．参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过17亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过3亿元人民币；

3．集中将导致参与集中的经营者在中国境内相关市场的占有率超过25％。

国务院法制办公室在公开征求意见的通知中提及，申报标准中的数额，是根据社科院专家专题研究报告所提建议作出的规定。专题研究报告是在综合研究48个国家的经营者集中申报标准的基础上，通过建立经济模型，根据我国2007年人均GDP等数据，并综合考量其他因素测算出来的。并且征求意见稿第五条规定了经营者集中申报标准的调整机制为：国务院反垄断执法机构根据实际情况，可以对经营者集中的申报标准提出调整建议，报国务院批准后执行。

2008年8月3日，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》经国务院第20次常务会议通过，正式公布并于公布当日实施，正式确立了经营者集中申报标准。相较于征求意见稿，正式实施的申报标准有所上调，从90亿、3亿、17亿、3亿上调为我们熟悉的100亿、4亿、20亿、4亿申报门槛。至本次调整实施，这一申报标准已实施超过15年。

2022年6月27日，国家市场监督管理总局公布了其起草的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。该版征求意见稿主要的调整体现在两个方面：

其一，申报标准上调为：

1. 参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；

2. 参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。

其二，为应对“扼杀式并购”，增设未达申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：

1. 其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币；

2. 本规定第二条第（一）项所规定的合并其他方或第二条第（二）项和第（三）项所规定的其他经营者市值（或估值）不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。

2024年1月26日，经过为期一年半的征求意见与立法进程，修订后的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》正式公布并实施。相对于本版修订的征求意见稿，正式版本保留了申报标准的调整，但取消了关于“扼杀式并购”的额外标准。

营业额门槛上调

随着经济发展，企业数量、企业营业额不断增长，越来越多的企业达到经营者集中申报标准，同样在宏观市场层面，市场规模也不断的扩大，原本为预防排除、限制竞争，维护市场竞争秩序设立的申报门槛逐渐落后于时代，并为众多不具有排除、限制竞争风险的企业增加了交易成本。此外，下图显示了近年经营者集中案件的增长趋势，不断增长的集中案件也为反垄断执法机构的执法成本与日俱增。无论从理论还是实践方面，经营者集中申报门槛的上调都是势在必行的。

另外，世界普遍的反垄断执法实践都采取了适时调整经营者集中交易（国外普遍采用“Merger Control”概念）申报标准的做法。英国上议院目前（2024年2月初）正在审议英国竞争与市场管理局（CMA）提出的《数字市场、竞争和消费者法案》（DMCC Bill），该法案一旦通过，根据目前草案版本，英国的集中申报营业额标准将可能由7千万英镑提升至1亿英镑。同时，该法案中也提及了“扼杀式并购”的新规制，目前版本的草案在现行集中申报门槛基础上新设一条新门槛：CMA将有权审查集中一方的供应量份额超过33%，且交易额超过3.5亿英镑的合并交易。CMA提出，此举旨在针对“扼杀式并购”，特别是在纵向和混合并购交易领域。

德国经营者集中申报标准已于2021年大幅度提高，修改后的营业额门槛为：全部参与交易经营者在德国境内营业额达到5亿欧元（未作调整），且交易一方在德国境内营业额达到5000万欧元（原为2500万欧元），至少有一方在德国境内营业额达到1750万欧元（原为500万欧元）。这一调整大大较少了达到审查标准的集中案件数量，德国联邦反垄断局在新闻稿中表示将利用以此解约的行政资源集中在对焦点案件的深入调查上。

美国的经营者集中申报标准每年由美国联邦贸易委员会（FTC）根据国民生产总值实施调整。

“扼杀式并购”的规制

本次正式公布实施的申报标准放弃了原征求意见稿中关于“扼杀式并购”的规制。“扼杀式并购”（Killer Acquisition），或称“掐尖并购”，在全球范围内都是反垄断执法机构一致警惕的问题。特别是在数字经济领域，数据显示，2008年至2018年期间，Amazon、Facebook与 Google三家企业分别收购了60家、71家、168家初创企业。“扼杀式并购”的主要危害在于大型企业完成初创企业收购后关停收购的业务，终止相关的创新，致使市场竞争与创新遭到潜在的损害。

基于对“扼杀式并购”的规制，征求意见稿设置了千亿级营收企业的额外申报标准，但正式实施的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》删除了相关条款。一方面，从表现上，“扼杀式并购”集中在数字经济、高科技行业等；从结果上，“扼杀式并购”的危害在于并购后对创新的扼杀和资本的集中。单纯采用营业额标准框定潜在的“扼杀式并购”，而不考虑行业因素等，不见得是合理、有效的方式。另一方面，对于诸多初创企业而言，大型企业的收购无疑是其最为可观的一笔资金来源。可能是企业赖以生存和继续创新的重要依靠。

征求意见稿已充分释放了关注“扼杀式并购”的信息，而正式实施的申报标准体现了立法的审慎，从这个结果来看，删除该条并不意味着反垄断执法机构放弃了对“扼杀式并购”的警惕和规制。相反，本次正式实施的申报标准已在第四条留下反垄断执法机构可依职权要求企业进行申报的空间，可以预见的是，在放弃一刀切的审查标准后，节约下来的执法资源可以更好的投入针对专案的审查。

结 语

司法部、市场监管总局负责人在就修订后的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》答记者问中提到，本次申报标准的修订，“进一步降低制度性交易成本，将更好激发经营主体活力，促进投资并购，有助于巩固和增强经济回升向好态势。”

反垄断法作为经济宪法，经营者集中审查规制作为反垄断法四大规制之一，新法实施反映市场的变化，适应市场的需求，同时在引导市场发展的方面发挥积极的作用。对于作为市场主体的企业而言，了解新法释放出的信号，对企业的合规发展是不可或缺的。

附：经营者集中申报标准立法变化对比

   （原版→征求意见稿→2024年修订版）

蔡丽律师擅长竞争法、合规、国资相关法律服务及商事法律业务等领域，曾为多家客户提供反垄断以及合规等法律服务。蔡丽律师执业涉及的行业十分广泛，包括互联网、海运、物流、化工、能源、化妆品、纺织、服装、餐饮、医药、服装、矿产、汽车、电子、机械工程、半导体信息技术和自动化等。2005年起至今，蔡丽律师为上百家国内企业以及跨国企业提供反垄断合规服务，并代表客户进行经营者集中反垄断申报和提供反垄断调查应对、反垄断风险排查、反垄断合规等法律服务。多年来，蔡丽律师连续被Chambers、Who's Who Legal、AsiaLaw、LEGALBAND等法律评级机构赋予高度评价并予以评级推荐。

苍证阳律师擅长反垄断与竞争法、公司合规等法律业务，曾参与几十起反垄断申报项目，曾为多家跨国企业提供反垄断专项法律服务，并在公司合规、并购以及日常公司法律事务等方面积累了丰富的工作经验。苍证阳律师参与的法律服务项目涉及行业十分广泛，包括化工、五金矿产、物流、物业管理、汽车、电子、航运、机械工程、半导体、材料、能源等方面。为多家国有企业提供常年法律顾问及合规专项法律服务。