【嘉润工研】美国商务部“汇率低估补贴”的WTO制度合规性分析
发布时间：2020-02-27信息来源：
美国商务部2月4日发布新规，将对从“汇率低估”国家进口的商品加征反补贴税，根据这项规定，如果商务部认定一国汇率低估对出口商品构成“应抵消补贴”，同时美国国际贸易委员会认定该商品对美国国内产业造成损害，美国商务部将加征反补贴税。WTO《补贴与反补贴协定》（下文简称SCM协定）的第一部分对补贴的定义进行详细的解说。归纳来说，构成SCM协定意义上的补贴必须同时满足三项要件：1）财政资助；2）获得利益；以及3）专向性。本文尝试从以上三个方面对上述“汇率低估补贴”的WTO制度合规性进行逐一分析：
SCM协定第1.1（1）条明确了四种情况构成财政资助：1）资金的直接转移、资金或债务的潜在转移；2）放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收；3）政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物；4）政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上(i)至(iii)列举的一种或多种通常应属于政府的职能。我们对该条款逐一分析后就会发现，中国现有人民币汇率政策的维持并不涉及任何公共资产向出口商的转移，同样也不属于一般基础设施之外的货物或服务，并不符合上述四种情况中的任何一种。有一些观点认为，汇率低估有可能符合第一点（政府资金转移）的情形。然而汇率调整仅会影响交易者的相对价格，而并非如其他财政资助可以直接改善接受者的财务状况。美国-加拿大第四软木案的上诉机构认为，SCM协定第1.1（a）条对财政资助形式的列举是穷尽的，其目的是阻止将任何可能导致利益的政府行为都认定为补贴。而该条款中并未将汇率低估视为补贴。且WTO上诉机构在美国出口限制措施案（US-Export Restraints）的上诉机构报告中明确，将SCM协定第1条并入了政府或其他公共机构提供财政资助的要求作为补贴的一项必须的要素，目的就是限制补贴和反补贴规则范围的政府行为的种类。本案同时强调，认定是否构成财政资助必须要从行为的“本质”出发，而不能仅因为行为的效果最终可能导致利益而认定所有的政府行为都是财政资助。这种最终的定义明确拒绝了美国提出的将补贴定义为产生利益的任何政府行为的方法，将构成财政资助的政府行为的要求规定在一项穷尽的清单中。此外，SCM协定第1.1（2）条规定，如果存在GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持，也构成财政资助。该条款主要对促进直接或间接增加出口或限制进口的补贴进行限制。在中国取向电工钢案中，专家组对“价格支持”这一术语进行狭义解释，认为“价格支持”并不意味着所有可能会对价格产生影响的政府干预行为，并且援引了出口限制措施案的裁判理由，认为即使是根据“收入或价格支持”条款认定特定政府行为是否构成财政资助，也需要符合以上列举的SCM协定第1.1（1）条规定的财政资助的四点判定标准。可见，如果政府行为无法满足SCM协定第1.1（1）条，协定第1.1（2）条也并非能够单独适用，以涵盖汇率低估的情形从而认定为财政资助。
根据SCM协定，接受者是否获得政府资资助的利益构成补贴成立的第二个标准。SCM协定第14条对1.1条所称的补贴的利益进行了明确的定义。结合此前WTO判例来看（如加拿大飞机案和巴西飞机案等），当接受方以比市场可比条件更有利的条件获得相关财政资助时，则视为存在授予利益。在欧盟飞机案中，上诉机构重申，用于比较接受方是否从财政资助获得利益的基准价格必须反映“未受资助”的市场的情况，否则，其很难判断接受方是否因相关财政资助对比其未受资助时获得更有利的市场地位。对于汇率低估是否构成“利益”的情形，为确定是否存在“利益”，调查机构需要先确定未扭曲的基准汇率。然而，鉴于世界各国所有的汇率安排（除浮动汇率外）都存在一定程度的政府干预，其很难界定“扭曲”的标准。此外，还需要对低估的准确金额进行经济分析，其间需要考虑大量的可变因素，而使得计算过程变得非常复杂且易变。表面上看，汇率低估确实会产生使出口商获得利益的效果，但仅凭出口商获得利益的“效果”，仍不足以证明该国汇率措施构成补贴。WTO上诉机构曾在美国-加拿大第四软木案的上诉机构报告中认为SCM协定第1.1（a）条中对财政资助的形式进行封闭式列举的目的在于“排除将任何导致利益的政府行为作为补贴对待的可能性”。以上判例表明了WTO避免采用“效果方法”将任何有益于出口的政府措施定性为补贴的意图。此外，汇率调低是具有两面性的，在有利于出口行为的同时也对进口产生一定的抑制。这也就意味着，对于从国外进口原材料生产涉案产品的生产商来说，其进口原材料时因汇率低估产生的汇率损失与出口成品时产生汇率收益是相抵的，所以单纯从低汇率考虑对出口的收益一定是片面的，其得出的结论也必然是偏颇的。汇率的这一特性本身，就注定了其不属于SCM协定所定义的补贴。
值得注意的是，为了使汇率低估符合专向性的要求，美国商务部针对《联邦法规汇编》第19编351章《反倾销反补贴条例》的第502条（“19 CFR 351.502”）的专向性定义进行的补充，规定 “就专向性的认定方面，从事国际间货物买卖的企业（即同一经济体内货物贸易领域的企业）可以构成‘一组’企业”。也就是说，只要是一国境内从事国际件货物买卖的企业作为一个整体“主要使用”或“不成比例大量使用”了某项补贴，则该项补贴将被认定为具有专向性。纵然，在SCM协定第2条中，认为“专向性”存在的对象为获得补贴的“企业或产业、或一组企业或产业”，但从SCM协定的制定意图来看，其绝不可能支持将“从事国际件货物买卖的企业”作为“一组企业或产业”。在SCM协定概述中，明确声明专向性的基本原则是对在一个经济体中扭曲资源分配的补贴行为进行规制；当一项补贴在该经济体内可被广泛使用，资源分配上的扭曲就会被视为未发生。显然，这项标准并不适用于汇率低估的情形。也就是说，确定专向性必须要考虑“一般”和“个别”的关系，且对于专向性所针对的“一组”的判定而需要考虑该经济体的经济多样性，并对该组别的外延和内涵进行具体分析，不能够仅通过笼统的概括相似点来认定。由于我国是经济多样性较高的国家，并拥有完整的产业链，出口也几乎涵盖所有品类的商品，几乎等同于国内的生产结构，一旦美国商务部实施这项规定，其即可不分产品、产业地对从事出口的行业和企业进行一刀切的惩罚。这样的做法没有任何多边规则法律支持，并且背离了SCM协定设定专向性的初衷。此外，SCM协定也明确认定只有以下四种类型的专向性，分别是1）企业专向性；2）产业专向性；3）地域专向性；4）禁止性补贴（即出口补贴和进口替代补贴）。显然汇率低估并不属于前三项标准，唯一的争议点在于其是否构成出口补贴。出口补贴的核心在于，法律或事实上取决于出口实绩而给予的补贴。加拿大-汽车案的上诉机构认为，该条款所谓“取决（contingent upon）”，指的是“补贴必须要以出口实绩为条件或依赖于出口实绩”，换言之，该项补贴必须在有任何出口实绩的情况下才能被给予。然而，货币政策并不仅仅是在为了促进出口的情况下才进行，事实上，一国政府执行汇率政策的目的还有配置市场资源、调节宏观经济、引导资本流动等，很难下定结论称促进出口是实行汇率政策的唯一目标。中国的结汇制度不单单适用于出口企业。不管是企业或者个人，获取外汇的途径各种各样，出口只能算是其中一种。所以，我国的汇率政策事实上已经运用于整个中国经济领域，不管是投资方面还是贸易方面，并非局限于某个特定企业或者行业，所以人民币汇率政策也并不符合“专向性"的要求。此外，在SCM协定的附件1中“出口补贴例示清单”中，也并未将“汇率低估”作为出口补贴的一项进行列举，说明SCM协议从未考虑将汇率低估作为出口补贴的情形之一。
美国以“汇率低估”为由加征反补贴税不符合GATT1947第15条规定
GATT 1947（关贸总协定）是WTO重要的法律文件，其第15条“外汇安排”中第2款规定：当缔约方之间的争端涉及国际收支、外汇储备或外汇安排的问题时，缔约方应“与国际货币基金组织充分协商”，并应接受国际货币基金组织关于涉及事项的决定；其第4款规定：缔约方不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不得通过贸易行动而使《国际货币基金组织协定》各项条款的意图无效。据此，即使美国认为某国属于“汇率低估”国家，美国也应在WTO多边框架下，根据相关规则行事，而不能自行采取单边贸易行动，既当运动员又当裁判员。
