2018年11月2日，国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《指引》”），首次对中央企业的合规管理问题进行了整体规范。《指引》的颁布对于推动中央企业全面加强合规管理，提升中央企业的合规经营管理水平具有重要意义。本文以《指引》中合规管理组织结构的完善为切入点对中央企业如何加强合规管理进行简要分析。

合规管理组织结构主要是指企业内部承担合规管理职能的组织机构，鉴于合规管理的复杂性，该等职能通常分散于多个机构中，该等机构共同组成企业的合规管理组织结构。合规管理组织结构是合规管理体系的主体层面，合规管理体系的实施首先依赖于相关责任主体的有效履责，否则任何合规管理体系都将难以执行，所以要提升合规管理水平首先应当完善合规管理组织结构。但是当前我国中央企业的合规管理组织结构还存在着法人治理结构合规管理职责不足以及合规管理部门独立性欠缺等问题，该等问题从源头上直接影响了企业的合规管理水平。

1.法人治理结构合规管理职能不足

所谓法人治理结构一般表现为“三会一层”，即股东会、董事会、监事会以及经理层。中央企业由国资委直接出资，不设股东会，所以中央企业的法人治理结构主要由董事会、监事会以及经理层组成。根据《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）的规定，除公司存续及股权变动等重大事项须报国有资产监督管理机构或本级人民政府决定或批准外，公司经营管理中的其他重大事项由董事会决定，而日常经营管理事务主要由经理层决策。因此，中央企业的董事会以及经理层是企业的主要决策机构。但是实践中，决策机构往往不重视合规风险，合规调查并非强制性的决策程序，主要领导人能够轻易否决合规部门的意见，且决策机构不会因未履行上述程序而承担责任，这就导致了企业的合规管理形同虚设。而中兴通讯事件正反映了决策机构合规职能的不足。

中兴通讯事件中，中兴通讯股份有限公司（下称“中兴通讯”）在已经遭受美国政府调查的情况下，迳行做出不接受调查的决定。此外，决策层还否决了合规相关部门的意见，且该等意见最后被作为美国政府指控其阻挠司法的依据。中兴通讯在面对合规风险时的一系列决策直接导致了最后巨额赔偿的结果，而这很大程度上源于决策层对合规管理的不重视，而且没有相应的制度和程序对决策层进行约束。

中兴通讯事件为所有企业特别是中央企业敲响了警钟，如果作为主要决策层的董事会和经理层不加强其合规管理职能，其决策时不受到相应的约束，则企业还将为合规风险的爆发付出代价。因此，企业的法人治理结构必须加强其合规管理职能。

2.合规管理部门独立性欠缺

虽然法人治理结构出于其决策职能的要求应当承担相应的合规管理职责，但是合规问题的专业性很强，仅凭其自身的判断难以解决合规风险问题，因此就需要成立专门负责合规事务的部门。另外，针对中兴通讯等事件中合规部门无法实质参与决策的问题，该等合规管理部门应当具有独立性。

但是当前我国中央企业普遍没有设立独立的合规部门，大部分中央企业将合规管理职能交由法律事务部门处理。合规管理职能和法律事务职能虽然存在交叉，但是确有本质的不同。实践中法律事务部门的职责往往更加强调合同审核以及配合处理诉讼，该等职责更关注具体的交易细节以及事后的救济，但是合规管理要求对企业整体业务风险进行全局把握，更强调宏观性和前瞻性，而法律事务部门因其具体事务的冗杂以及独立性不够等原因在合规管理职能方面往往存在欠缺。因此，有必要设立独立的合规管理部门专门负责合规风险的研究和预警。

针对我国中央企业法人治理结构合规管理职能欠缺以及尚未建立独立合规管理部门的现状，《指引》主要从下述两个方面提出了完善合规管理组织结构的基本要求。

1.完善法人治理结构的合规管理

如前所述，中央企业的法人治理结构主要包括董事会、监事会和经理层，《指引》就合规管理组织结构问题也首先对上述三大机构的合规管理职责提出了要求。

(1)董事会的合规管理

根据《指引》第五条的规定，董事会的合规管理职责包括六项内容，即批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告，推动完善合规管理体系，决定合规管理负责人的任免，决定合规管理牵头部门的设置和职能，研究决定合规管理有关重大事项以及按照权限决定有关违规人员的处理事项。上述条款可知，该等事项均为企业合规管理的重大事项，这实际上与《公司法》中董事会职责相对应。

《指引》第五条规定的六大合规管理职责主要从制度制定、机构设置、人员任免三大方面提出了要求，以下主要对制度制定方面予以说明。《指引》要求中央企业应当制定合规管理战略规划以及合规管理基本制度。合规管理战略规划的制定离不开风险识别，各中央企业应当从自身业务领域出发，结合企业实际情况识别主要的合规风险。例如，像中兴通讯这种核心配件来源于其他国家且大量业务销往海外出口的以出口为导向的技术性企业，应当注意关注交易方所在国出口管制方面的法律规定及相关政策。此外，该类企业还要特别注意销往国有关产品质量领域的规范，避免因不同国家产品质量标准的不同给企业造成额外损失。此外，若中央企业业务中存在较多海外投资，则企业应当特别关注环境保护、劳动保护以及知识产权等方面的法律规定及政策。环境保护和劳动保护是海外投资中常见的风险点，一些海外国家往往制定了相比国内更为严格的环境保护及劳动保护规定，如果投资前无相关解决方案，则很可能因此增加额外投入甚至遭受巨额赔偿。而一些中央企业进行海外投资的目的往往是基于目标企业知识产权的价值，但是有些对知识产权的转让进行了限制，所以该等以海外投资为主的企业也应当对目标企业所在国的知识产权规定进行着重研究，避免因知识产权限制而导致投资目的落空。因此，针对董事会制定合规管理战略规划以及合规管理基本制度的职责，董事会应当组织就本企业的主要合规风险领域进行风险识别。

在制度制定方面，董事会还应当组织建立合规管理年度报告制度。报告制度主要是针对一些中央企业存在的董事会与合规部门脱节的情况提出的要求。董事会合规管理职责的落实要求执行相应的合规管理程序，否则董事会的决策权仍然无法受到有效的约束。因此，除了年度报告制度之外还可以增加专项决策报告制度。同时可以将合规管理重大事项决策纳入公司章程的董事会权限中，避免经理层擅自决定，且可以同时规定上述决策中必须由合规部门或外部律师事务所出具法律意见，且该等意见须作为董事会决议通过的必要程序，以约束董事会的决策权。

(2)经理层的合规管理

根据《指引》第七条的规定，经理层主要履行五大合规管理职责，即根据董事会决定，建立健全合规管理组织架构；批准合规管理具体制度规定；批准合规管理计划，采取措施确保合规制度得到有效执行；明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域以及及时制止并纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究或提出处理建议。此外，经理层还负责执行董事会授权的其他事项。上述条款可知，经理层的职责主要为执行董事会的决定以及董事会批准的相关规章制度，而这也与《公司法》中经理层的职责对应。

《指引》对经理层的合规管理职责也主要涵盖了制度执行、机构设置以及人员任免方面，此外，经理层的合规管理职责中还特别强调了要确保合规要求融入业务领域。合规与业务相结合是基于合规风险往往也是业务风险，合规部门必须深入了解业务需求、跟踪业务进展才能达到预警合规风险的目的；另外只有合规部门参与到业务决策的过程中才能约束经理层的决策，实现有效规避合规风险的目的。例如可以在公司章程和内部管理制度中明确当合规部门提示某项业务存在重大风险的情况下，应当召开经理层会议，且该等会议应当由合规部门负责人参加，若无法就解决方案达成一致，则应上报董事会决议，若经理层违反该等流程则可以考虑与其绩效挂钩；另外可以规定经理层的重大决策会议应当由合规部门负责人参与，并将合规部门意见记录在案。通过该等程序，可以促使经理层的决策权能够得到约束。

(3)监事会的合规管理

根据《指引》第六条的规定，监事会履行四大合规管理职责，包括监督董事会的决策与流程是否合规，监督董事和高级管理人员合规管理职责履行情况，对引发重大合规风险负有主要责任的董事、高级管理人员提出罢免建议，向董事会提出撤换公司合规管理负责人的建议。监事会本身就是中央企业的监督机构，因此其也主要承担监督方面的合规管理职责。其监督职责一方面体现在对董事会的监督，包括监督董事会的决策与流程以及提出撤换合规管理负责人的建议；另一方面体现在对董事和高级管理人员的监督，包括监督其合规管理职责履行情况以及对主要责任人员提出罢免建议。

综上所述，《指引》对法人治理结构合规管理职责的规定主要是在其《公司法》职责的基础上对应强化了相应的合规管理职责，并通过相关的程序促使合规管理与业务相融合，约束董事会和经理层的决策权。

2.建立独立的合规管理部门

根据《指引》第八条的规定，中央企业应当设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，决定合规管理重大事项。合规委员会即针对当前一些中央企业合规部门独立性欠缺的问题而设计的，合规委员会是独立的负责合规事宜的机构，且合规委员会是与现有的企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，提升了合规委员会的地位，有助于提升合规部门的独立性。另外，根据《指引》第五条和第八条的规定，董事会和合规委员会均有权决定合规管理的有关重大事项，另外《指引》第九条规定合规管理负责人应当向董事会和总经理汇报合规管理的重大事项，这实质上形成了双重管理的合规管理组织结构。董事会作为业务线的最高决策机构，同时接受经理层以及合规部门的报告；而合规委员会作为合规部门自然也是合规部门的上级部门，这就形成了合规管理的双重管理体系，也对经理层或董事会的管理权形成了约束，很大程度上保障了合规部门的独立性。

中央企业在制定具体合规管理制度中，还可以细化相关的制度以增强合规管理部门的独立性。例如将合规管理负责人纳入企业高级管理人员的范围，并赋予其一票否决权。此外，还可以在企业内部管理制度中明确规定企业重点业务领域以及重大金额的交易或合同应当经过合规部门的前置审批，如该等部门提示有重大风险应当上报合规委员会讨论。此外，若相关人员违反该等程序的可以纳入其绩效考核，直接与其自身利益挂钩。

综上所述，《指引》明确了中央企业应当建立独立的合规委员会，进一步约束董事会和经理层的决策权，将合规管理与业务相融合。

合规管理的实施首先需要设计良好的合规管理组织结构。鉴于中央企业法人治理结构中的董事会以及经理层负责主要业务的决策，而合规管理的内容与业务直接相关，因此需要强化法人治理结构的合规管理职能，具体而言主要是将合规管理的意见纳入决策程序中。此外，为了实现合规部门能够独立参与决策，就需要建立独立的合规管理机构即合规委员会，从而形成完整的合规管理组织结构，切实实现防范合规风险的目的。

（执笔人：李丹、景影、杨子扬）